CEJEIA organiza conferência sobre os 20 anos da reforma do contencioso administrativo.
A propósito da passagem de duas décadas sobre uma transformação fundamental no panorama jurídico-administrativo português, com a reforma do contencioso administrativo, a Universidade Lusíada (Lisboa), através da sua Faculdade de Direito e do Centro de Estudos Jurídicos, Económicos, Internacionais e Ambientais (CEJEIA), apresentou, no dia 6 de dezembro de 2024, uma conferência intitulada, precisamente, "20 anos da reforma do contencioso administrativo", que contou com a presença de diversas individualidades, entre elas, o do Dr. António Diogo Mendes de Oliveira, chefe de gabinete do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (STA), tendo sido transmitida em direto pela Justiça TV.
A iniciativa foi organizada por investigadores do CEJEIA e docentes da Faculdade de Direito da Universidade Lusíada (Lisboa):
e, ainda, pela Doutora Ana Celeste Carvalho, Juíza Conselheira do Supremo Tribunal Administrativo.
Ilustração 1: Professor Doutor Afonso d’Oliveira Martins, Reitor da Universidade Lusíada. (© Fundação Minerva • Jorge Lopes Carvalho, 2024)
Na sessão de abertura, o Reitor da Universidade Lusíada, Professor Doutor Afonso d’Oliveira Martins, congratulou a organização do evento, ressalvando o "grande mérito desta iniciativa", por várias razões: "[…] porque nos convoca para fazermos uma reflexão crítica, retrospetiva, sobre aquilo que tem sido o contencioso administrativo em Portugal [desde 2004]; porque representa um marco […], por comparação e tendo por referência o status quo antes […]". Assim, esta conferência convida-nos a fazer "[...] um juízo retrospetivo [e] uma reflexão mais de caráter prospetivo, em vista do futuro [...]", e conseguiu reunir "[...] um notável conjunto de oradores que são profundos conhecedores da realidade administrativa e do contencioso administrativo português".
Ilustração 2: Procurador-geral da República, Dr. Amadeu Francisco Ribeiro Guerra. (© Fundação Minerva • Jorge Lopes Carvalho, 2024)
O testemunho do Procurador-geral da República, Dr. Amadeu Francisco Ribeiro Guerra, foi dado através de um registo videográfico, no qual falou sobre "a mudança de paradigma", referindo a "[...] cimentação gradual de reformas [...]", tendo salientado, por exemplo, "[…] a criação dos tribunais de 1.ª instância e dos tribunais centrais […]", possibilitando "[…] um aumento de garantias e maior visibilidade dos direitos dos cidadãos [e] um maior controlo judicial sobre a atividade da administração […]". Mencionou, ainda, as dificuldades sentidas e as deficiências a colmatar: uma cada vez maior complexidade técnico-jurídica e a falta de uma monitorização dos efeitos da reforma, por exemplo. O balanço destas duas décadas é, mesmo assim, positivo, devendo, no futuro, apostar-se na agilização de processos e na formação dos elementos humanos.
Ilustração 3 (da esquerda para a direita): Professor Doutor João Tiago Valente da Silveira, Doutora Ana Celeste Carvalho e Professor Doutor Pedro António Pimenta da Costa Gonçalves. (© Fundação Minerva • Jorge Lopes Carvalho, 2024)
O 1.º painel apresentou uma "Visão global dos 20 anos da reforma", tendo sido moderado pela Doutora Ana Celeste Carvalho, do STA, que também teceu algumas considerações sobre este marco, salientando o "[…] grande feito que foi a reforma administrativa de 2002-2004 […]", lembrando, ainda, que "[…] a justiça é feita pelos tribunais, mas nenhuma justiça é feita sem a presença dos advogados e dos académicos."
O Professor Doutor Pedro António Pimenta da Costa Gonçalves, professor catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, partilhou algumas reflexões, muito gerais, sobre a reforma do contencioso administrativo, colocando em cima da mesa a hipótese de não ter sido aprovada há 20 anos: "Como é que estaríamos hoje? […] e talvez isto nos leve a perceber o processo de transformação profunda que houve nestes 20 anos". Apontou, como mudanças importantes, o empoderamento – "a justiça administrativa transformou-se num verdadeiro poder judicial, um agente de poder no sistema"; a autonomia da justiça administrativa que se aproxima da justiça judicial; a contensão versus ativismo – a tensão e o diálogo entre a atividade dos tribunais e a atividade administrativa.
A evolução do processo que levou à reforma do contencioso administrativo foi abordada pelo Professor Doutor João Tiago Valente da Silveira, professor catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, que salientou o problema, há 20 anos, da 'tutela deficiente', com um meio processual para cada pretensão, por exemplo, e "[…] o contencioso ainda era tentar defender o que se quisesse", e, durante muitos anos, na prática, "foi essencialmente anulatório", sendo "[…] o reconhecimento de direitos também uma realidade praticamente inexistente no contencioso administrativo." "Hoje temos uma ação administrativa única [e] a possibilidade de apresentar pretensões para condenação ou reconhecimento de direitos está amplamente acolhida", bem como um maior número de tribunais administrativos de primeira instância: "[…] já ninguém se lembra que, à época, só havia cinco. Agora há o triplo". Para o futuro, considera importante não grandes reformas legislativas, mas "[…] o que é necessário é melhoria de procedimentos, melhoria de regras de gestão, utilização de mecanismos que estão na lei que não são utilizados e um descentrar das questões e dos temas […]".
Ilustração 4 (da esquerda para a direita): Dr.ª Helena Maria de Araújo Lima Cluny Rodrigues, Mestre José Gonçalo Capitão e Professor Doutor João Pacheco de Amorim. (© Fundação Minerva • Joaquim Matos Ferreira, 2024)
"20 anos de contencioso impugnatório" foi a temática central do 2.º painel, que contou com a moderação do Mestre José Gonçalo Capitão, que começou com uma análise por parte do Professor Doutor João Pacheco de Amorim, professor agregado da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, que sublinhou "[...] o crescimento muito rápido do contingente dos juízes dos tribunais, [sendo que] são juízes muito novos e, portanto, é normalíssimo que os processos demorem bastante tempo." Para ele, uma solução seria "[…] mais assessores, menos juízes, isto é, recrutar juízes, ou seja, deixar que os juízes ganhassem alguma experiência, algum tempo de maturação e de experiência [e] dotá-los de assessores." É, ainda, de opinião que "[…] há uma enorme insensibilidade, [afirmando que] esta é a minha experiência dos juízes administrativos para os direitos fundamentais".
O Mestre José Gonçalo Capitão interveio, ainda, para, entre outros pontos, destacar que a nossa cultura judiciária "[…] não se presta a audiências prévias, [porque estas], para serem úteis, teriam de assentar numa lógica de grande colaboração entre todos os operadores judiciários […]; na prática, em Portugal não funciona, é algo cultural […]".
A Dr.ª Helena Maria de Araújo Lima Cluny Rodrigues, procuradora-geral adjunta, apresentou vários casos práticos, decorrentes da sua experiência profissional, e falou sobretudo de impugnação de normas, "[…] aquelas que necessitam da prolação de um ato administrativo para produzirem efeitos." A impugnação de normas, no contencioso administrativo, tem por objeto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação.
Ilustração 5 (da esquerda para a direita): Professora Doutora Juliana Manuela Alves Ferraz Coutinho, Mestre Sílvia Galvão Teles e Professor Doutor Lourenço da Bandeira Manoel de Vilhena de Freitas. (© Fundação Minerva • Joaquim Matos Ferreira, 2024)
O 3.º painel debruçou-se sobre "20 anos de tutela cautelar e urgente", e foi moderadora a Mestre Sílvia Maria Galvão Teles Franco Pulido Pereira, que apresentou os oradores, começando pela Dr.ª Juliana Manuela Alves Ferraz Coutinho, da Faculdade de Direito da Universidade do Porto. A oradora referiu ser "[…] o tempo da justiça mais longo do que seria suposto ser, [considerando que] tem existido um recurso exagerado à tutela urgente, em especial à tutela declarativa urgente, e refiro-me em particular, à intimação para proteção, direitos, liberdades e garantias que é configurada pelo legislador como mecanismo absolutamente excecional, subsidiário." Referiu o exemplo dos estrangeiros, em Portugal, que aguardam autorização de residência, impondo-se que "[…] aleguem prejuízos, […] que direitos é que não podem exercer decorrentes da não emissão da autorização de residência, considerando para o efeito o princípio da equiparação […]".
O Professor Doutor Lourenço da Bandeira Manoel de Vilhena de Freitas, docente das Faculdades de Direito da Universidade Lusíada (Lisboa) e da Universidade de Lisboa, numa reflexão mais política do que jurídica, é de opinião que, "[…] atualmente, a tutela cautelar está em linha com aquilo que seria adequado [havendo, no entanto], aspetos que poderiam ser melhorados […]; há ainda fragmentação, há zonas cinzentas com dificuldades de adaptação [o que] gera problemas de eficácia na tutela cautelar […]".
A Mestre Sílvia Galvão Teles abordou uma temática sobre a qual teve ampla experiência, as intimações, informando que, no ano de 2022, os números foram impressionantes: 1254 intimações, o que levou a uma necessidade de "[…] reformular a própria gestão administrativa […], numa situação na qual os tribunais não conseguiam, nas ações no contencioso normal dar a resposta atempada, [e] o que estava a passar é que estavam a substituir o contencioso normal pelo contencioso urgente, [ e, na verdade], os cidadãos que estavam a usar as intimações não estavam a invocar qualquer urgência".
Ilustração 6 (da esquerda para a direita): Professor Doutor Miguel Chaves Ribeiro Assis Raimundo, Mestre Sílvia Galvão Teles e Professor Doutor Marco Caldeira. (© Fundação Minerva • Joaquim Matos Ferreira, 2024)
Um último painel, moderado igualmente pela Mestre Sílvia Galvão Teles, analisou "20 anos de contencioso pré-contratual", com uma intervenção do Professor Doutor Miguel Chaves Ribeiro Assis Raimundo, docente das Faculdades de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade Lusíada (Lisboa) e investigador do CEJEIA, que destacou alguns pontos, num balanço de vinte anos, nomeadamente "a crescente ampliação e complexificação do objeto do contencioso pré-contratual". Avançou, ainda, que "[…] este tempo da vigência do regime foi também muito fértil em dúvidas acerca de questões de pressupostos processuais, em particular sobre questões de legitimidade ativa e passiva […]", considerando que, atualmente, "[…] há um regime muito mais enxuto, de funcionamento muito mais rápido [considerando] absolutamente essencial evitar litígios no âmbito do contencioso pré-contratual".
Coube ao Professor Doutor Marco Caldeira, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, encerrar os trabalhos, trazendo à assistência algumas reflexões sobre a temática do contencioso pré-contratual, decorridas da sua experiência e centradas na revisão de 2015 do regime do contencioso administrativo, no que se refere ao Artigo 100.º.
Ilustração 7 (da esquerda para a direita): Professora Doutora Margarida Salema d'Oliveira Martins e Professor Doutor José A.R.L. González. (© Fundação Minerva • Joaquim Matos Ferreira, 2024)
A sessão de encerramento foi da responsabilidade de dois dos organizadores do evento, a Professora Doutora Margarida Salema d'Oliveira Martins e do Professor Doutor José A.R.L. González, docentes da Faculdade de Direito da Universidade Lusíada (Lisboa) e investigadores do CEJEIA, tendo a docente salientado que a conferência se realizou no contexto de investigação desenvolvida pelo CEJEIA, em concreto no que respeita ao Estado de Direito, sublinhando que "[…] um dos pontos fracos do nosso sistema judicial tem sido sobretudo aquele que se reflete e se refere à justiça administrativa." Fez um balanço das intervenções dos vários oradores, referindo as várias perspetivas que estiveram presentes neste evento: a da magistratura judicial, da magistratura do Ministério Público, dos advogados "[…] e, sobretudo, uma concatenação científica do ponto de vista académico, para tentar compreender se, de facto, o contencioso administrativo foi uma reforma que nos trouxe melhorias no sistema judicial". De tudo o que foi abordado, concluiu que "[…] a reforma está a ser vítima do seu próprio sucesso […]: temos uma melhor legislação, mas, por outro lado, temos muito mais urgência […], temos uma muito maior litigiosidade, […] temos mais processos […], porque os cidadãos estão mais cientes dos seus direitos, liberdades e garantias [e] qual é a conclusão que nós chegamos? É que a nossa justiça está pior. E se começámos bem, acabámos mal […]. Portanto, temos muito boa legislação, mas a justiça não melhorou." Destacou, ainda, aspetos a melhorar, em concreto, o problema dos recursos humanos e materiais dos tribunais.
O Professor Doutor José A.R.L. González agradeceu, igualmente, ao painel de convidados e as intervenções e análises que foram feitas durante a conferência e que, na sua visão, permitiram uma abordagem ao 'antes' e ao 'depois' da reforma, dando, ainda, lugar a reflexões sobre melhorias a implementar.
A conferência celebrou um marco histórico que veio redefinir a relação entre o cidadão e a Administração Pública, promovendo um equilíbrio mais justo e eficaz entre os interesses privados e o bem-comum. Nestes 20 anos, o contencioso administrativo assumiu um papel crucial na consolidação do Estado de Direito, garantindo a proteção de direitos fundamentais e assegurando o cumprimento das obrigações públicas. O objetivo foi, não só refletir sobre as conquistas e os desafios enfrentados ao longo destas duas décadas, mas também olhar para o futuro, procurando projetar os caminhos que o contencioso administrativo pode trilhar em tempos vindouros, num contexto de crescente complexidade social e tecnológica.
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Ilustração do banner (da esquerda para a direita): Professor Doutor João Tiago Valente da Silveira, Doutora Ana Celeste Carvalho e Professor Doutor Pedro António Pimenta da Costa Gonçalves. (© Fundação Minerva • Joaquim Matos Ferreira, 2024)
